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中咨公司研究中心組織召開城市軌道交通PPP國際標準研究制定研討會
發布日期:2016-05-10 信息來源:中國國際工程咨詢公司 訪問次數: 字號:[ ]

  2016年4月25日,中國國際工程咨詢公司(簡稱中咨公司)研究中心在北京組織召開城市軌道交通PPP國際標準研究制定研討會,研究中心主任李開孟主持會議,聯合國歐洲經濟委員會PPP國際卓越中心(簡稱“聯合國歐經會PPP中心”)主任杰夫瑞·漢密爾頓(Geoffrey Hamilton)先生、中咨公司研究中心和交通業務部專家,以及來自國家發展改革委綜合運輸研究所、北京市基礎設施投資有限公司、杭州市地鐵集團有限責任公司、中國中鐵股份有限公司、光大證券有限公司、君合律師事務所等單位PPP資深專家近20人參加了研討。

  會議介紹了聯合國歐洲經濟委員會推動制定PPP標準的國際背景、實施目標、規范流程、推廣機制和研究要求,重點針對中國城市軌道交通行業發展的現狀趨勢以及“一帶一路”規劃愿景,討論了當前推動城市軌道交通PPP國際標準研究制定的重要意義和初步設想,建議在國家發展改革委和聯合國歐洲經濟委員會簽訂的PPP合作諒解備忘錄總體框架下,由中咨公司牽頭,組織國際國內城市軌道交通PPP領域的頂級專家,成立核心專家團隊,在總結中國及世界各國城市軌道交通PPP項目成功案例的基礎上,共同研究制定符合聯合國可持續發展目標(SDGs)要求的城市軌道交通PPP國際標準,提升中國在PPP領域的國際影響力,為促進PPP模式在世界范圍的健康發展及實現人類可持續發展目標貢獻中國力量。

  一、背景意義

  聯合國歐洲經濟委員會是聯合國系統負責制定全球經濟標準的重要機構。PPP模式起源于歐洲。聯合國歐洲經濟委員會為了更好地總結歐洲PPP理論和實踐經驗,指導PPP模式在世界各國的健康發展,于2012年設立聯合國歐經會PPP中心,于2014年設立聯合國歐經會PPP咨詢專家委員會,并先后在世界主要國家設立區域中心。在中國政府的支持下,聯合國歐經會PPP中心于2016年4月由清華大學和香港城市大學(CityU)共同發起設立中國PPP中心,分別設立于清華大學PPP研究中心和香港城市大學商學院,重點關注城市公共交通和物流領域的PPP研究。

  2015年9月,聯合國193個會員國在紐約聯合國總部召開可持續發展峰會,正式通過綱領性文件—《2030年可持續發展議程》,具體包括17項可持續發展目標和169項具體任務,主要關注減輕貧困及享有基本公共服務等內容。聯合國歐經會PPP中心目前正在圍繞可持續發展的17項具體目標,著手制定20余項PPP國際標準,力求用完整的PPP系列標準助推實現人類可持續發展目標。

  2016年3月30日至4月1日,聯合國首屆PPP論壇在瑞士日內瓦聯合國歐洲總部召開,聯合國副秘書長兼歐洲經濟委員會秘書長巴赫(Christian Friis-Bach)先生發表題為“推動PPP發展實現聯合國可持續發展目標”的主旨演講,希望借助于理性地選擇PPP模式,更好地提供公共產品和公共服務,助推實現人類可持續發展目標。

  中國目前正在形成全球最大的PPP市場,需要不斷吸收借鑒國際先進經驗,完善適合中國國情的PPP模式,推動更多更好的PPP項目落地實施。作為聯合國系統專注于制定國際經濟標準的組織,聯合國歐洲經濟委員會明確表示希望中國加入成為其成員國,共同參與聯合國歐經會的管理以及制定全球統一的經濟標準。

  2016年1月,中國國家發展改革委和聯合國歐洲經濟委員會簽署合作諒解備忘錄,明確雙方將在推廣PPP模式領域加強交流合作。這是中國政府機構與聯合國有關機構首次簽署PPP領域的合作協議,標志著中國推廣PPP模式進入國際合作新階段。

  聯合國歐經會PPP中心主任杰夫瑞·漢密爾頓先生指出,根據聯合國可持續發展目標(SDGs)的要求,研究制定聯合國PPP國際標準,有助于推動PPP項目能夠服務于人類(People,即以人為本)-地球(Planet,即可持續發展)-繁榮(Prosperity,即實現共同繁榮)等目標。

  與會專家一致認為,隨著“一帶一路”倡議的務實推進及中國不斷融入世界經濟體系,以及中國對推廣應用PPP模式的高度重視,中國參與聯合國PPP國際標準的研究制定可謂“水到渠成”。目前,由相關國家PPP專業機構牽頭研究制定的聯合國PPP國際標準,尚不包括城市軌道交通領域。中咨公司研究中心主任李開孟認為,城市軌道交通項目提供城市公共出行服務,強調綠色低碳環保,與聯合國倡議的以人為本及可持續發展目標一致。中國正在形成全球最大的城市軌道交通PPP市場,并通過“一帶一路”倡議積極參與全球城市基礎設施建設。選擇城市軌道交通作為中國參與聯合國PPP標準制定的切入點,不僅有利于推動中國城市軌道交通的健康發展,促進中國城市軌道交通企業“走出去”,也有利于在世界范圍推廣應用PPP模式的中國成功經驗,提升中國在PPP領域的國際影響力。

  二、程序要求

  聯合國歐經會PPP中心主任杰夫瑞·漢密爾頓先生強調,聯合國歐洲經濟委員會推出的是PPP國際標準,不是將特定國家的內部標準轉化為聯合國的標準,必須嚴格按照七個步驟分步進行研究制定,任何一個步驟都不可或缺。

  一是提出課題研究倡議(Project Initiation),內容包括研究制定該標準的目的,該標準包括的內容,主要產出成果,適用地區,項目團隊及項目負責人建議,可以獲得的資源支持及時間進度安排等。

  二是對利益相關各方進行動員(Stakeholder Mobilization),由位于聯合國歐洲總部日內瓦的聯合國歐經會秘書處,征求相關各方意見,在世界范圍內邀請專家,從中選擇合適的項目負責人,并邀請世界范圍的專家加入項目團隊,共同參與標準的研究制定。

  三是起草標準初稿(Developing Initial Draft),專家團隊在總結相關領域世界范圍內PPP項目最佳實踐經驗的基礎上,完成標準初稿的編寫。

  四是公眾意見征詢(Public Review),將完成的標準初稿在聯合國信息平臺公布,接受聯合國各會員國PPP政府主管部門、各類公共部門、私營部門、專業團體和個人的質詢,所提出的各類意見必須得到及時認真的答復,在吸收合理意見的基礎上進行修改完善,完成公眾意見征詢程序。

  五是同行評議(Endorsement),對于完成公眾意見征詢程序的標準文本,提交世界銀行等專業機構進行專家評議,聽取同行的意見。

  六是批準同意(Approval),對于經過世界銀行等同行評議并進一步修改完善的標準文本,提交聯合國歐洲經濟委員會進行討論,征詢專家意見,并由聯合國歐經會最終批準同意。

  七是標準的維護,對于獲得通過的標準,應根據實踐中出現的問題進行及時修改完善,做好維護工作。

  為了防止聯合國PPP國際標準的制定被私人企業或政府主導,成為他們參與市場競爭的工具,聯合國歐經會提出標準制定需要利益相關各方積極參與,公眾可以通過網絡表達意見,標準制定團隊必須聽取意見并予以回復;在同行評議階段,聯合國PPP標準制定專家委員會將邀請同行專家進行審查,包括世界銀行、亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)等專業機構。漢密爾頓先生強調,PPP標準制定中的7個步驟不是可選擇的,必須一步一步地推進。同時,PPP國際標準并非一成不變,應通過標準維護和不斷改進,防止內容缺失或不合時宜,形成自我更新和自我完善的機制。

  理論上,聯合國PPP國際標準的制定最低需要約9個月方可完成,但由于對標準制定過程要求很高,很多情況下標準獲得批準通過的時間相對滯后。目前,聯合國已經完成兩個PPP國際標準:一是PPP “零腐敗”采購標準,二是健康醫療行業標準。以PPP“零腐敗”采購標準為例,在該標準的制定過程中,有些人支持采取苛刻的標準,而有些人則提出要相對溫和,甚至建議將“反腐敗”修改為“透明化”。此外,該標準很多內容參考了歐盟法律,在采購階段采用競爭性磋商,而美國對此表示反對,因其不認可“競爭性磋商”的采購程序。所以,聯合國歐洲經濟委員會需要兼顧各方訴求并對相關內容不斷進行修改完善,以體現聯合國倡導的“共贏”理念。

  聯合國PPP國際標準的應用,瞄準的是全球市場,通常需要總結20個左右在世界各國相關領域最佳實踐的案例,標準的內容應涵蓋PPP協議的簽署、合同爭議解決、法律框架安排及融資模式等。雖然聯合國不參與各成員國PPP項目的具體融資活動,但是認為債券、基金、銀行和保險等金融機構的參與以及信用評級體系的引入非常重要。聯合國一直試圖尋找PPP模式的最佳實踐,以促使公共部門與私營部門的利益能夠達成一致,使得其推出的PPP標準在不同國家都能得到很好的應用。但從全球范圍看,人們對PPP模式的最佳實踐仍存爭議,聯合國在一些領域仍然沒有尋找到最佳的PPP模式實現路徑,如聯合國仍然沒有發現在非洲以PPP模式推進醫院建設的最佳路徑。若中國主導城市軌道交通PPP標準的制定,希望通過中國成功的城市軌道交通PPP案例總結和標準化研究,在全球范圍內進行推廣應用,確保這些來自中國的成功案例及相關經驗能夠在世界各國得以擴散。

  聯合國推進可持續發展目標屬于志愿性質,而不是強制性義務,聯合國PPP國際標準的應用也屬于推薦引導的性質。雖然聯合國PPP國際標準的應用不具備法律強制約束力,但是聯合國建立了一套嚴謹、科學的國際標準推廣體系,各成員國有義務定期報告相關標準在本國的推廣應用情況。目前,聯合國歐經會PPP中心在世界主要國家均設有分中心,負責向各國推廣聯合國PPP國際標準并篩選具有代表性的PPP示范項目案例,在各成員國進行示范推廣。例如,2016年4月22日揭牌成立的清華大學PPP研究中心,同時承擔聯合國歐經會PPP中心中國分中心的相關職能,主要在城市公共交通及物流領域開展PPP相關標準及案例的推廣等工作。通過聯合國推廣體系,這些標準將對各國PPP政策產生較大影響。

  三、主要共識

  1.城市軌道交通建設規模巨大,制定PPP國際標準十分必要

  世界各國尤其是各發展中國家城市化進程不斷深化,對綠色出行及城市交通的生態環保要求越來越高,城市軌道交通成為人口密集城市解決公共交通出行的主要方式,對城市軌道交通建設產生強大需求。以中國為例,“十二五”期間(2011-2015年),中國城市軌道交通完成建設里程1900公里,投資1.2萬億元。2015年中國城市軌道交通運營里程已經達到3252公里,是2005年的7.32倍。中國已經批復40個城市軌道交通建設規劃,建設總里程為8400公里。“十三五”期間(2016-2020年)中國將建成超過6000公里的城市軌道交通線路,是“十二五”期間的3.3倍,并主要采用PPP模式進行建設。根據中國財政部統計,中國目前正在采用PPP模式建設的城市軌道交通項目高達63個。同時,中國通過實施“一帶一路”倡議,積極參與其他國家的城市軌道交通PPP項目建設。強勁的市場需求,使得城市軌道交通PPP國際標準的研究制定顯得十分迫切。

  2.城市軌道交通實踐豐富多樣,亟待PPP國際標準進行規范引導

  城市軌道交通投融資和建設模式的選擇,受到各地城市布局結構、經濟社會發展水平、資本市場發育程度等復雜因素的影響,呈現出多元化發展勢態。從資金需求看,以中國為例,“十一五”期間中國交通行業總投資7.97萬億,“十二五”達到12.51萬億,其中國家投資僅占14%左右,更多地依靠社會資本投資。城市軌道交通項目采用PPP模式,具體可采用BOT、BTO等多種方式。在項目投資劃分方面,存在整體項目實施PPP模式、部分資產劃分實施PPP模式等多種做法。在政府補貼模式方面,存在協議票價、車公里服務費、可行性缺口補助以及現金流補貼等多種模式。對于發達國家的城市軌道交通,主要是對現有設施的維護,而發展中國家主要關注新建項目。對于不同地區的城市軌道交通項目,還受到自然條件、資源環境、居民出行偏好等多種因素的影響,亟待需要在總結世界各國城市軌道交通PPP項目運作實踐經驗的基礎上,研究制定城市軌道交通PPP國際標準,指導世界各國城市軌道交通PPP項目規范化運作。

  3.中咨公司應積極推動城市軌道交通PPP國際標準的研究制定工作

  根據聯合國歐經會PPP中心的要求,差異化案例分析是制定PPP國際標準必不可少的基礎條件。中國目前正在形成全球最大的城市軌道交通PPP市場,擁有數量和投資額最大的PPP項目群,為研究制定PPP國際標準提供了十分豐富的案例資源。中國不僅具備軌道交通PPP模式案例分析的市場條件,而且在“一帶一路”、亞投行、絲路基金等國際化倡議的推動下,越來越多的中國企業參與到其他國家的城市軌道交通建設,使得中國主導制定城市軌道交通PPP國際標準具有獨特優勢。漢密爾頓先生多次強調,聯合國歐經會PPP中心真誠歡迎中國在PPP國際標準的研究制定及推廣應用方面發揮更大作用。鑒于中咨公司是中國城市軌道交通領域綜合實力最強的PPP專業咨詢機構,是中國PPP政策研究、規劃咨詢、項目評估的主要參與者,應由中咨公司牽頭,整合國內外專家資源開展城市軌道交通PPP國際標準的研究制定工作。

  為盡快推動城市軌道交通PPP國際標準的研究制定工作,專家建議:一是充分利用中咨公司在城市軌道交通行業的影響力,收集整理已實施的中國以及國際城市軌道交通PPP項目的實施方案及協議文本;二是認真研究與城市軌道交通相類似的其他國際標準,熟悉國際標準研究制定的方法慣例,盡快提出城市軌道交通PPP標準研究工作方案,提出PPP標準研制的倡議報告;三是加強組織工作,采取開放研究的方式,與聯合國歐經會PPP中心及中國分中心加強聯系,除參加本次研討會的專家之外,廣泛吸納包括香港地鐵(MTR)在內的知名地鐵公司以及國際專家共同參與研究,并將世界銀行、亞洲開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等國際金融組織的知識體系融入進來;四是選擇按照PPP標準實施的示范項目,向世界展示城市軌道交通PPP項目規范運作的過程和經驗,夯實中國主導制定的PPP國際標準的實踐指導意義。




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